El paper del Sistema de Drets d'Emissió en la transició a la Neutralitat climàtica - IEF
28 desembre 2022

El paper del Sistema de Drets d’Emissió en la transició a la Neutralitat climàtica

  • Autor: Luis Antonio Galiano Bastarrica
  • Tema: Sostenibilitat
  • Tipus de treball: Nota Tècnica

El Sistema Europeo de Derechos de Emisión (EU ETS) es una pieza clave de la política climática de la Unión Europea, que actúa de forma directa en los incentivos financieros de sectores emisores. La actual reforma del EU ETS tendrá consecuencias significativas para la economía europea.

The European Emissions Trading Scheme (EU ETS) constitutes a cornerstone climate policy instrument in the European Union, acting directly on the financial incentives of emitting sectors. The current reform of the EU ETS will entail significant consequences for the European economy.

El Sistema Europeu de Drets d’Emissió (EU ETS) és una peça clau de la política climàtica de la Unió Europea, que actua de manera directa als incentius financers de sectors emissors. L’actual reforma de l’EU ETS tindrà conseqüències significatives en l’economia europea.

Introducción

El Sistema Europeo de Derechos de Emisión (EU ETS por sus siglas en inglés) es uno de los instrumentos clave en la política climática de la Unión Europea. Basado en un mecanismo de intercambio de permisos que asigna un precio a las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) de sectores altamente emisores, el EU ETS ha conseguido reducciones significativas de emisiones en sectores clave de la economía europea como la generación de electricidad o la producción de materiales esenciales como el cemento o el acero (entre otros). Estas reducciones ascienden a más de 750 millones de toneladas de emisiones GEI desde la adopción del EU ETS en 2003 (Agencia Medioambiental Europea 2022a; Comisión Europea 2022a), un ritmo de reducción anual de emisiones equivalente al volumen anual de emisiones GEI de países como Dinamarca o Bulgaria (Agencia Medioambiental Europea 2022b).

En el contexto actual, donde la emergencia climática convive con las tensiones inflacionistas derivadas de la crisis energética, el EU ETS ha cobrado una mayor importancia en la UE como pieza clave para alcanzar los compromisos de neutralidad climática en la UE para 2050, fijados en el Pacto Verde y la Ley Europea del Clima (Comisión Europea 2019; Comisión Europea 2021a; Comisión Europea 2021b; Zaklan, Wachsmuth & Duscha 2021). El futuro del ETS pasa no obstante por encontrar un equilibrio entre una mayor ambición climática y la influencia del mismo en los precios de la electricidad y de materiales fundamentales como el acero, el aluminio o el cemento (Oharenko 2021; Pietzcker, Osorio & Rodrigues 2021). Este artículo presenta el funcionamiento del EU ETS, sus fortalezas como instrumento de política climática y los principales puntos de discusión sobre su futuro.

Contexto regulatorio

El EU ETS fue constituido por primera vez en la Directiva del EU ETS de 2003 tras la adopción del Protocolo de Kioto en 1997, que incluía entre sus disposiciones objetivos de reducción de emisiones vinculantes para las economías industrializadas (Comisión Europea 2015; Comisión Europea 2021c). El EU ETS se diseñó para responder a esos compromisos como un sistema de intercambio de derechos de emisión, conocido en inglés como cap-and-trade. En este tipo de sistemas se fija un límite, o cap, al volumen total de emisiones GEI que ciertos sectores y actividades económicas pueden generar al año y se subastan permisos individuales de emisión, de forma que cada operador económico dentro del ámbito de aplicación del EU ETS debe adquirir a través de subastas o de intercambios con otros operadores suficientes permisos para cubrir su volumen total de emisiones (Comisión Europea 2015).

A través de estas subastas e intercambio de permisos se genera un incentivo financiero para los sectores dentro del EU ETS, permitiendo alcanzar un precio de reducción de emisiones GEI al mínimo coste económico y favorecer la inversión hacia tecnologías de reducción de emisiones (Aldi & Stavins 2012; Comisión Europea 2015; Capros et al. 2019; Oharenko 2021; Khan & Johansson 2022). Además, las subastas de permisos generan ingresos económicos sustanciales para el sector público (en este caso, la UE), que entre los años 2012 y 2021 ascendieron a un total de 83,5 mil millones de euros (Comisión Europea 2021d). Estos ingresos se redirigen en su mayor parte hacia los sectores del EU ETS más perjudicados por el sistema para evitar su deslocalización a terceros países, mientras que el resto se dedica a financiar proyectos de modernización de infraestructuras energéticas (a través del denominado Fondo de Modernización) o para encontrar innovaciones que avancen en la descarbonización del sistema energético y la industria europea (a través del Fondo de Innovación) (Marcantonini et al. 2017; Pellerin-Carlin et al. 2022; Sandbag 2022).

El EU ETS ha atravesado diversas reformas (denominadas “fases”) que han ido reduciendo el número total de permisos disponibles en el mercado (“cap”) y ampliado el número de sectores en el EU ETS (Comisión Europea 2015; Marcantonini 2017; Comisión Europea 2022b). Como puede comprobarse en la figura 1, la próxima fase del EU ETS será la número 4 y se caracterizará por una mayor ambición de reducción de emisiones GEI y un número de sectores cubiertos tras la adopción del paquete “Fit for 55” (Comisión Europea 2021b):

Figura 1. Fases del EU ETS

Las medidas propuestas para la fase 4, todavía en negociaciones entre las instituciones europeas, incluyen, entre otras, reducciones en el EU ETS de entre un 61% y 63% para 2030 con respecto a niveles de 2005, equivalente a una reducción total adicional de más de 760 millones de toneladas de GEI (Comisión Europea 2021b; Comisión Europea 2022b; Parlamento Europeo 2022). Otras medidas incluidas en la propuesta de la Comisión Europea para la fase 4 son la inclusión de nuevos sectores como la aviación, el transporte marítimo y los combustibles para uso en edificios y transporte por carretera, así como la aceleración del ritmo de reducción anual del cap de permisos (Efthymiou & Papatheodorou 2019; Christodoulou et al. 2021; Comisión Europea 2021b; Comisión Europea 2022b). Las medidas también incluyen la posibilidad de utilizar los recursos del ETS para hacer frente a la actual crisis energética y a la financiación de los planes de recuperación de los estados miembros tras la pandemia de Covid-19 (Comisión Europea 2021b; Sandbag 2022).

El EU ETS en la transición verde de la UE

El EU ETS es un instrumento clave en la política climática de la UE, esencial para alcanzar cotas de reducción de emisiones GEI en sectores clave a un coste reducido en comparación con otros métodos (Aldi & Stavins 2012; Khan & Johansson 2022). En total, desde 2005 el EU ETS ha conseguido reducir las emisiones GEI de las centrales de generación de electricidad y las industrias intensivas en consumo energético en un 42.8% desde 2005, equivalente a 750 millones de toneladas de emisiones GEI (Comisión Europea 2021b).

El EU ETS se basa en un mecanismo de fijación de precios basado en incentivos financieros, conocido como cap-and-trade. Este tipo de sistemas se diferencian de otros instrumentos como los impuestos medioambientales o los sistemas command and control, donde las reducciones de emisiones son establecidas de forma más directa por las instituciones públicas (Aldi & Stavins 2012; Comisión Europea 2022a). Las limitaciones de este tipo de enfoques command and control se resumen en su menor efectividad para actuar sobre los incentivos de los sectores más contaminantes, mientras que los sistemas cap-and-trade se caracterizan precisamente, al menos en el plano teórico, por su habilidad para actuar en dichos incentivos y alcanzar reducciones significativas de emisiones GEI en las actividades y procesos productivos donde cuesta menos hacerlo (Zaklan, Wachsmuth & Duscha 2021; Khan & Johansson 2022; Sato et al. 2022).

La clave para el éxito de un sistema cap-and-trade como el EU ETS reside en que el precio de los permisos de emisiones sea lo suficientemente alto como para que adquirirlos suponga un coste significativo para los sectores emisores (Dominioni 2022). Este ha sido precisamente su principal reto: Como puede comprobarse en la figura 2, las sucesivas fases del EU ETS han ido incrementando el precio de los permisos, pero durante los primeros 20 años del EU ETS el precio de los permisos ha sido relativamente bajo (ICAP 2022; Sato et al. 2022). No ha sido hasta finales de 2020 y en particular a partir de la publicación del paquete Fit for 55 cuando el precio de los permisos ha experimentado incrementos sustanciales (Sato et al. 2022).

Figura 2. Evolución de precios de permisos de emisión del EU ETS

El futuro del EU ETS

La reforma del EU ETS en la fase 4 constituye actualmente uno de los mayores debates de política climática en las instituciones europeas. Preocupa especialmente la influencia que un EU ETS más estricto podría tener en el encarecimiento de bienes fundamentales como la energía o materias primas críticas como el cemento o el acero (Cornago 2022; Gerlagh, Heijmans & Rosendahl 2022). La actual crisis energética provocada por el conflicto bélico entre Rusia y Ucrania ha acrecentado estas preocupaciones (Taylor 2022).

La relación entre la reforma del EU ETS y el contexto actual de crisis energética es particularmente relevante. Para evitar que el incremento del precio de los permisos en un EU ETS más estricto afecte a los precios finales de la energía, una de las más recientes propuestas por parte de la Comisión Europea es aplicar la práctica conocida como frontloading, que consiste en adelantar el calendario de subastas para incrementar los rendimientos económicos para la UE provenientes de las mismas y utilizarlos para financiar el plan de acción de la UE contra la crisis energética (conocido como REPowerEU) (Comisión Europea 2022b; Quemin 2022; Simon 2022).

Otro de los elementos que más preocupan en el futuro del EU ETS es su posible influencia sobre la competitividad global de la Unión Europea al posicionarse como la economía con el sistema de precios de carbono más estricto en la economía mundial (Ismer, Neuhoff & Pirlot 2020). Sin embargo, sistemas similares al EU ETS han ido implantándose en las economías con más peso global (Kapnick 2021; Banco Mundial 2022), reduciendo esos posibles riesgos de divergencia regulatoria entre la Unión Europea y el resto del mundo. Además, con el objetivo de reducir el riesgo de deslocalización y por tanto la pérdida de competitividad europea, la propuesta de la Comisión Europea para la fase 4 del EU ETS incluye el denominado mecanismo de ajuste en frontera (CBAM por sus siglas en inglés) (Comisión Europea 2021b). Este mecanismo trata de evitar la deslocalización de empresas europeas emisoras de GEI a países con regulaciones medioambientales menos estrictas y sustituiría al sistema actual de compensación a través de permisos sin coste (Marcantonini 2017; Comisión Europea 2022c; Sato et al. 2022). El CBAM consistiría en introducir la necesidad de que los productos importados a la UE también tengan que adquirir permisos para cubrir sus emisiones, incluso aunque hayan sido producidos fuera de la UE (Comisión Europea 2022c). La inclusión del CBAM en el EU ETS continúa siendo un foco de debate que influirá decisivamente en el diseño final de la fase 4 (Sandbag 2022).

En cualquier caso, el futuro del EU ETS también pasará por su papel en el ámbito global. El EU ETS es el instrumento fijador de precios de emisiones GEI más grande y consolidado en el mundo. Los acuerdos adoptados en la reciente COP26 de Glasgow incluyeron un hito fundamental: sentar las bases para la implementación del controvertido Artículo 6 del Acuerdo de París para la creación de un mercado global de emisiones GEI (UNFCCC 2016; UNFCCC 2022). En el futuro, la implantación de los acuerdos de la COP, en caso de que ésta sea exitosa, implicará interconectar el EU ETS con estos otros sistemas similares.

Conclusiones

En este artículo se ha analizado el papel fundamental del EU ETS como mecanismo fijador de precios de emisiones GEI e instrumento de política climática. La fase 4 del EU ETS, todavía en negociaciones en las instituciones europeas, constituirá un hito decisivo para alcanzar los compromisos de neutralidad climática para la UE en 2050 adquiridos en el Pacto Verde Europeo y la Ley del Clima Europea (Comisión Europea 2019; Comisión Europea 2021a).

Los aspectos a tener en cuenta en el diseño de la Fase 4 del EU ETS son numerosos y complejos. Es necesario encontrar un equilibrio entre un mecanismo de fijación de precios de permisos de emisiones GEI más estricto, que genere suficientes incentivos financieros hacia la descarbonización de sectores contaminantes sin poner en riesgo los precios de bienes esenciales como la energía. Los próximos meses serán clave para diseñar estas reglas, cuya adopción tendrá consecuencias financieras más allá de la política climática europea.

Sobre el autor

Luis Antonio Galiano Bastarrica es Asistente de Políticas de Cambio Climático en la Comisión Europea y doctorando en Economía en la Universidad de Sevilla.

La información y valoraciones recogidas en este articulo reflejan exclusivamente la visión del autor sobre el tema y no pueden tomarse en ningún caso como posición oficial de la Comisión Europea.

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